پیامدهای انحلال دفتر سرمفتش ویژۀ ایالات متحده برای بازسازی افغانستان (سیگار) بر آینده افغانستان

انحلال دفتر سرمفتش ویژه ایالات متحده برای بازسازی افغانستان (سیگار) در ۳۱ جنوری ۲۰۲۶، تنها بسته شدن یک دفتر اداری نیست، بلکه نقطه عطفی در مناسبات افغانستان با جامعه بین‌المللی، معماری کمک‌های خارجی و الگوی پاسخ‌گویی در قبال دو دهه مداخله و بازسازی است. پیامدهای این تحول بر آینده افغانستان، چندوجهی و در هم‌تنیده است و ابعاد سیاسی، حقوقی، اقتصادی و حافظه تاریخی را هم‌زمان دربر می‌گیرد. در این نوشتار، پیامدهای انحلال سیگار بر آینده افغانستان در چند محور بررسی می‌شود.

۱- (سیگار) چه بود و چرا پایان یافت؟

سیگار (SIGAR) در سال ۲۰۰۸ به اساس تصمیم کانگرس ایالات متحده ایجاد شد تا بر کمک‌ها و مصارف امریکا در افغانستان، اعم از نظامی، انکشافی و بشری، نظارت، تفتیش و تحقیق کند. این نهاد، به‌ویژه در بازه زمانی (۲۰۰۲–۲۰۲۱)، مسئولیت مستندسازی ضیاع پول، فساد و سوءاستفاده در پروژه‌های بازسازی را به عهده داشت و در گزارش‌های ربع‌وار خود به کانگرس و افکار عمومی، تصویر نسبتاً صریحی از ناکارآمدی و فساد ساختارهای مربوط به کمک‌ها ارایه می‌کرد.

بر بنیاد آخرین گزارش‌های منتشرشده، کنگره امریکا از ۲۰۰۲ تا نیمی ۲۰۲۱ حدود ۱۴۴ تا ۱۴۴٫۷ میلیارد دالر را برای بازسازی افغانستان تخصیص داده بود؛ رقمی که برخی تحلیل‌ها آن را هم‌سنگ یا حتی فراتر از برخی برنامه‌های بزرگ بازسازی پس از جنگ جهانی دوم توصیف کردند. سیگار در آخرین بیانیه‌ها و گزارش خود تأکید کرد که «این ماموریت به تأمین ثبات و دموکراسی در افغانستان متعهد شده بود، اما در پایان نه ثبات و نه هم دموکراسی را تأمین کرد»؛ تعبیری که عملاً به شکست پروژه بازسازی و دولت‌سازی امریکا در افغانستان اذعان می‌کند. با کاهش چشم‌­گیر کمک‌های مستقیم به افغانستان پس از تسلط طالبان، و توصیه‌های خود (سیگار) مبنی بر واگذاری مسئولیت نظارت بر کمک‌های باقی‌مانده به اداره انکشاف بین‌المللی ایالات متحده(USAID)، پایان ماموریت این نهاد در ۳۱ جنوری ۲۰۲۶ مطابق ۱۱ دلو ۱۴۰۴ تصمیمی بود که در کانگرس نهایی شد.

۲- پیامدهای سیاسی و نمادین برای افغانستان

پایان سیگار را نه فقط یک تصمیم اداری، بلکه اعتراف رسمی به شکست پروژه بازسازی و دولت‌سازی امریکا در افغانستان است. وقتی نهادی که فلسفه وجودی‌اش نظارت بر بازسازی است، پس از ۱۷ سال و در شرایطی که افغانستان بار دیگر با بحران مشروعیت سیاسی، فقر گسترده و انزوای بین‌المللی مواجه است، به کار خود پایان می‌دهد، پیام نمادین آن این است که چرخه مداخله-بازسازی-خروج عملاً تکمیل شده است، بدون آن‌که به نتایج ادعایی برسد.

پس از ۲۰۲۱ حضور فیزیکی امریکا در افغانستان پایان یافت، اما کمک‌های بشری و برخی کانال‌های تعامل غیرمستقیم ادامه داشته و دارد. سیگار، در این مرحله نیز، نقش مهمی در هشداردهی نسبت به خطر بهره‌مند شدن طالبان از کمک‌ها و مشکلات نظام توزیع کمک‌ها ایفا می‌کرد، مثلاً در گزارش خود اشاره کرده بود که امریکا پس از خروج، هم‌چنان بزرگ‌ترین تمویل‌کننده افغانستان بوده و به‌تنهایی حدود ۳.۸ میلیارد دالر کمک کرده که طالبان نیز از آن منتفع شده‌اند.

با پایان فعالیت سیگار، یکی از مجراهای اصلی تولید گزارش‌های رسمی، مستقل و انتقادی در مورد نحوه مصرف کمک‌های امریکا و پیامدهای آن بر وضعیت حقوق بشری و سیاسی افغانستان از میان می‌رود. این امر می‌تواند چند پیامد داشته باشد: ۱. کاهش فشار ساختاری بر دولت امریکا برای پاسخ‌گویی در قبال پیامدهای کمک‌ها؛ زیرا دیگر گزارش‌های دوره‌ای تفتیشی در سطح سیگار وجود نخواهد داشت که مستقیم به کانگرس و افکار عمومی گزارش دهد. ۲. کاهش یک منبع مهم اطلاعاتی برای سازمان‌های بین‌المللی، نهادهای حقوق بشری و رسانه‌ها که از یافته‌های سیگار برای ارایه تصویر دقیق‌تر از وضعیت فساد، سوءاستفاده و کارکرد برنامه‌های کمک‌رسانی استفاده می‌کردند.

از سوی دیگر، برای «طالبان»، پایان سیگار می‌تواند از نظر نمادین به معنای بسته شدن یکی از پرونده‌های حقوقی-سیاسی مربوط به دوران حضور امریکا تلقی شود؛ چنان‌که برخی مقام‌های طالبان گفته‌اند (سیگار) در افغانستان فعال نبود و از بیرون صرفاً مصارف امریکا را بررسی می‌کرد و پس از خروج نیروها، ادامه آن ضرورتی نداشت. این نوع روایت، تلاش دارد مسئولیت را به سطح «حضور و هزینه‌های امریکا» محدود کند، در حالی که بسیاری از یافته‌های سیگار، فساد نهادهای افغانستان و شبکه‌های داخلی را نیز برجسته کرده بود.

۳- پیامدهای حقوقی و پاسخ‌گویی تاریخی

سیگار در طول ۱۷ سال، حجم بزرگی از اسناد، گزارش‌ها و تحقیقات را درباره پروژ‌ه‌های انکشافی، کمک‌های امنیتی، استراتژی‌های دولت‌سازی و شبکه‌های فساد در افغانستان تولید کرد. این اسناد بخشی از حافظه رسمی مکتوب درباره «جنگ و بازسازی افغانستان» به‌شمار می‌روند و برای هرگونه تلاش آتی در راستای عدالت انتقالی، حقیقت‌یابی، یا حتی تحلیل پالیسی‌ها، اهمیت بنیادی دارند.

با انحلال سیگار، روند تولید گزارش‌های تازه متوقف می‌شود و تمرکز از نظارت فعال به حالت آرشیف منتقل می‌گردد؛ چنان‌که خود این اداره اعلام کرده که وبسایت و محتوای دیجیتال آن به آرشیف وبسایت‌های حکومت فدرال امریکا سپرده می‌شود. این انتقال دو پیامد متضاد دارد: از یک‌سو، تضمین می‌کند که اسناد سیگار از بین نمی‌رود و به صورت آرشیو برای پژوهش‌گران، خبرنگاران و نهادهای حقوق بشری قابل دسترس خواهد بود. از سوی دیگر، این حقیقت را تثبیت می‌کند که دیگر نهادی با صلاحیت قانونی و منابع کافی برای تولید «گزارش‌های جدید» در سطح سیگار وجود نخواهد داشت، مگر آن‌که سازوکار دیگری در ساختار امریکا ایجاد شود.

این تغییر، برای آینده افغانستان، به‌ویژه از منظر حق مردم برای دانستن حقیقت درباره نحوه مصرف میلیاردها دالر و نقش فساد در فروپاشی نظام سابق، یک خلأ محسوب می‌شود؛ زیرا سیگار یگانه نهاد رسمی بود که با دسترسی گسترده و صلاحیت تفتیشی مستقل، این موضوعات را تعقیب می‌کرد.

گزارش‌های سیگار بارها نشان داده بود که ده‌ها میلیارد دالر کمک ایالات متحده آمریکا به دلیل فساد، سوءمدیریت و ساختارهای ناکارآمد امریکایی و افغانستانی ضایع شده است. با وجود این، پیگرد قضایی و پاسخ‌گویی واقعی، چه در سطح مقامات آمریکایی و چه افغانستان، بسیار محدود ماند و عمدتاً به سطح انتقاد سیاسی و رسانه‌ای تقلیل یافت. انحلال سیگار، در غیاب یک مکانیزم دیگر حقیقت‌یابی، این خطر را در بردارد که بسیاری از پرونده‌های فساد و سوءاستفاده به‌صورت عملی به دست فراموشی سپرده شوند و تنها در اوراق آرشیف باقی بمانند.

این امر می‌تواند پیامدهای منفی بر فرهنگ «مسئولیت‌پذیری» در سطح داخلی و بین‌المللی داشته باشد: نخست، در سطح داخلی؛‌ به نخبگان سیاسی سابق این پیام را منتقل می‌کند که امکان بسته شدن پرونده‌ها بدون پاسخ‌گویی جدی وجود دارد و برای مردم افغانستان، احساس بی‌عدالتی و بی‌نتیجه ماندن افشاگری‌ها را تشدید می‌کند؛ زیرا می‌بینند که ثبت فساد به تنهایی به تغییر ساختاری یا جبران خسارت منجر نشده است. دوم، در سطح حقوق بین‌الملل نیز، پایان سیگار می‌تواند به کاهش یکی از منابع کلیدی داده‌ها و شواهد برای تحلیل نسبت میان مداخلات نظامی، بازسازی و نقض حقوق بشر و حقوق بشردوستانه بین‌المللی منجر شود؛ هرچند اسناد موجود هم‌چنان می‌تواند در روندهای حقوقی و حقیقت‌یابی مستقل مورد استفاده قرار گیرد.

۴- پیامدهای اقتصادی و آینده کمک‌ها

سیگار در آخرین گزارش‌های خود پیشنهاد کرده بود که از سال مالی ۲۰۲۶ به بعد، اداره توسعه بین‌المللی ایالات متحده (USAID) مسئولیت نظارت بر کمک‌های امریکا به افغانستان را بر عهده گیرد. این پیشنهاد مبتنی بر کاهش سطح کمک‌ها و تغییر ماهیت آن‌ها از بازسازی گسترده به کمک‌های هدف‎مندتر بشری و انکشافی محدود است. تفاوت مهم این انتقال آن است که: ۱. سیگار نهادی مستقل، با ماموریت تفتیش و تحقیق نقادانه بود که مستقیماً به کانگرس پاسخ‌گو بود. ۲. اما USAID در طور کم و بیش ۲سال گذشته، خود بخشی از دستگاه اجرایی و یکی از مجریان برنامه‌های کمک آمریکا در افغانستان بوده است؛ هرچند مکلف به ارایه گزارش و دارای ساختارهای نظارتی داخلی است، اما ماهیت و سطح استقلال آن با سیگار قابل مقایسه نیست.

در حقیقت، احتمال کاهش نظارت سخت‌گیرانه، شفاف و انتقادی بر نحوه هزینه شدن کمک‌های باقی‌مانده وجود دارد، مگر آن‌که کانگرس سازوکارهای مکملی برای نظارت تقویتی ایجاد کند. برای افغانستان، این تغییر ممکن است به معنای: ۱. کاهش فشار برای اصلاح سازوکارهای توزیع کمک‌ها در داخل، به‌ویژه در محیطی که طالبان کنترل دارد و شفافیت و دسترسی رسانه‌ها محدود است. ۲. افزایش خطر سیاسی شدن کمک‌ها، هم در سطح داخلی (سوء استفاده طالبان برای تحکیم اقتدار) و هم در سطح خارجی (استفاده دولت امریکا از کمک‌ها به مثابه ابزار فشار بدون نظارت کافی بر آثار میدانی آن‌ها).

هم‌چنان از دید اقتصادی، افغانستان هنوز به شدت به کمک‌های خارجی وابسته است؛ به‌خصوص در عرصه کمک‌های بشری، صحت، معارف و زیربناهای اساسی. سیگار طی ۱۷ سال گذشته بارها نشان داده بود که چگونه طراحی نادرست پروژه‌ها، عدم هماهنگی با نیازهای واقعی مردم و فساد ساختاری، بازدهی این کمک‌ها را کاهش داده است.

با انحلال سیگار، یکی از منابع مهم یادگیری نهادی برای جلوگیری از تکرار اشتباهات گذشته در طراحی و اجرای برنامه‌های جدید از دست می‌رود، مگر آن‌که نهادهای بین‌المللی، سازمان‌های ملل و بانک جهانی، یافته‌های سیگار را به گونه سیستماتیک در برنامه‌ریزی‌های آینده خود وارد کنند. اگر تجربه سیگار در حافظه سیاست‌گذاری بین‌المللی به حاشیه رانده شود، احتمال تکرار الگوهای مشابه در سایر کشورها یا حتی در چارچوب برنامه‌های محدود کمک به افغانستان در آینده نیز وجود خواهد داشت. به بیان دیگر، یکی از مهم‌ترین پیامدهای آینده‌نگرانه انحلال سیگار، خطر «فراموش شدن درس‌های تاریخی» و تکرار مجدد همان خطاهای گذشته در طراحی و اجرای سیاست‌های توسعه‌ای است.

۵- پیامدهای اجتماعی-روانی و حافظه جمعی

سیگار، گذشته از نقش نظارتی، در صورت‌بندی «روایت رسمی» غربی از جنگ و بازسازی افغانستان نقش برجسته‌ای داشت؛ بسیاری از رسانه‌ها، پژوهشگران و نهادهای مدنی، گزارش‌های این اداره را به‌عنوان منبعی معتبر برای فهم ابعاد فساد، ناکارآمدی و تضاد اهداف سیاسی و انکشافی در افغانستان استفاده می‌کردند. انحلال سیگار از این جهت می‌تواند به تغییر آرام اما عمیق در روایت غالب منجر شود: در غیاب گزارش‌های تازه و مستند، تمرکز از نقد و بررسی ساختاری حضور طولانی آمریکا و جامعه جهانی به سوی موضوعات روزمره‌تر مانند بحران بشری تحت حاکمیت طالبان، مهاجرت و امنیت منتقل می‌شود. هم‎‌‌چنین خطر آن وجود دارد که مسئولیت تاریخی بازیگران بین‌المللی در شکل‌دهی به وضعیت کنونی افغانستان کم‎رنگ‌تر شود و روایت‌های ساده‌گرایانه‌تری که تمام بحران را به عوامل داخلی تقلیل می‌دهند، میدان بیشتری بیابند. برای مردم افغانستان و نخبگان دانشگاهی و مدنی، یکی از وظایف مهم در سال‌های آینده، حفظ و بازخوانی انتقادی میراث اسنادی سیگار و تبدیل آن به بخشی از حافظه جمعی و آموزشی است؛ به‌ویژه در رشته‌های حقوق، علوم سیاسی، توسعه و مطالعات صلح.

گزارش‌های سیگار در عین حال که فساد و سوءاستفاده را افشا کرد، به شکلی ناخواسته به تقویت بدبینی و بی‌اعتمادی مردم نسبت به کارایی کمک‌های خارجی نیز انجامید؛ زیرا شهروندان می‌دیدند که میلیاردها دالر هزینه شده، اما فقر، بیکاری و ناامنی هم‌چنان پابرجاست. با پایان سیگار، این بی‌اعتمادی به‌خودی خود از بین نمی‌رود؛ بلکه ممکن است تعمیق شود، زیرا مردم احساس می‌کنند حتی همان سازوکارهای ناقص نظارت نیز از میان برداشته شده است و دیگر نهادی نیست که رسماً فساد را برملا کند.

در آینده، اگر روند سیاسی افغانستان به سمت نوعی مشارکت یا نظم فراگیرتر سیاسی حرکت کند و نیاز به جذب دوباره کمک‌های خارجی پیش آید، این سرمایه اجتماعی آسیب‌دیده «اعتماد» یک کاستی  جدی خواهد بود. از سوی دیگر، برای نسل جدید فعالان مدنی و رسانه‌ای، میراث افشاگری‌های سیگار می‌تواند الهام‌بخش توسعه روزنامه‌نگاری تحقیقی و نهادهای نظارتی داخلی باشد؛ به‌شرط آن‌که فضای سیاسی اجازه دهد و توانمندی حقوقی-تخنیکی لازم ایجاد شود. اما این مسئله، بیش از آن‌که پیامد مستقیم انحلال سیگار باشد، به تحولات داخلی و نوع تعامل آینده با جامعه جهانی بستگی دارد.

۶- فرصت‌ها و تهدیدها برای آینده افغانستان

انحلال سیگار، در صورت فقدان اقدامات مکمل، چند تهدید عمده برای آینده افغانستان در بر دارد. در غیاب نهاد نظارتی مستقل، سازوکارهای رسمی پاسخ‌گویی در قبال گذشته تضعیف می‌شود و پیگیری فسادها و سوءاستفاده‌های گذشته دشوارتر می‌گردد؛ این امر خطر «مصونیت عملی» برای عاملان را افزایش می‌دهد. انتقال نظارت به نهادهایی که خود مجری کمک‌ها هستند نیز می‌تواند به تضاد منافع و کاهش شفافیت در کمک‌های آینده منجر شود، به‌ویژه در محیطی که فضای رسانه‌ای و جامعه مدنی محدود است.

اگر اسناد سیگار به‌طور فعال در برنامه‌ریزی، آموزش و پژوهش مورد استفاده قرار نگیرد، احتمال تکرار اشتباهات گذشته در افغانستان و حتی در سایر کشورها بیشتر خواهد شد. در نهایت، حذف صدای انتقادی و اسناد دقیق، میدان را برای روایت‌های تک‌بعدی و سلیقه‌ای باز می‌کند؛ روایت‌هایی که بحران افغانستان را صرفاً به یک طرف (چه تنها به امریکا و چه تنها به نخبگان افغاننستان) نسبت می‌دهند و در نتیجه فهم پیچیدگی واقعی وضعیت را تضعیف می‌کنند.

در عین حال، این تحول می‌تواند اگر به درستی مدیریت شود، فرصت‌هایی نیز برای آینده افغانستان فراهم کند. افغانستان می‌تواند در صورت شکل‌گیری یک نظم سیاسی پاسخ‌گوتر در آینده، از گذشته سیگار برای بازتعریف رابطه با کمک‌های خارجی استفاده کند و مدل‌های جدید همکاری با جامعه جهانی طراحی کند که در آن مالکیت داخلی، شفافیت و پاسخ‌گویی در محور قرار داشته باشد.

همچنین، با ذخیره و کاربرد اسناد سیگار در آرشیف‌های عمومی، دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی و نهادهای مدنی می‌توانند با دسترسی به این منابع، روایت‌های متوازن‌تر و علمی‌تری از دو دهه جنگ و بازسازی تدوین کنند و حافظه انتقادی از این دوره را تقویت نمایند. علاوه بر این، تجربه سیگار می‌تواند به‌عنوان الگوی الهام‌بخشی برای ضرورت ایجاد نهادهای ملی تفتیش و ضدفساد عمل کند که نه بر مبنای مداخله خارجی، بلکه بر اساس اراده داخلی، تفکیک قوا و مشارکت جامعه مدنی شکل گیرند؛ هرچند تحقق این هدف در شرایط فعلی سیاسی افغانستان بسیار دشوار به نظر می‌رسد.

نتیجه‌‎گیری

انحلال سیگار در ۳۱ جنوری ۲۰۲۶ را می‌توان به‌منزله «بسته شدن دفتر حساب‌رسی» یک دوره تاریخی دانست؛ دوره مداخله نظامی و بازسازی تحت رهبری امریکا که با هزینه‌ای بیش از ۱۴۴ میلیارد دالر و تلفات و پیامدهای گسترده انسانی، سیاسی و اقتصادی همراه بود. این پایان، نماد شکست مدلی از دولت‌سازی است که بر تزریق بالا به پایین منابع، تکیه بر نخبگان محدود، و کم‌توجهی به واقعیت‌های اجتماعی-سیاسی و فساد ساختاری استوار بود.

برای آینده افغانستان، مهم‌ترین پیامدها در سه سطح قابل مشاهده است: ۱. در سطح سیاسی و نمادین، این تحول روایت شکست را تثبیت و مسئولیت تاریخی مداخله خارجی را برجسته می‌کند، اما در عین حال خطر فراموش شدن درس‌های تاریخی و کاهش حساسیت افکار عمومی جهانی نسبت به ریشه‌های بحران افغانستان را نیز دربر دارد. ۲. در سطح حقوقی و پاسخ‌گویی، خلأ یک نهاد نظارتی مستقل، روند عدالت و مسئولیت‌پذیری را دشوارتر می‌سازد و این خطر را ایجاد می‌کند که فسادهای گسترده دو دهه گذشته بدون پیگرد مؤثر باقی بماند، مگر آن‌که سازوکارهای دیگر داخلی یا بین‌المللی فعال شوند. ۳. در سطح اقتصادی و توسعه‌ای، تغییر معماری نظارت بر کمک‌ها می‌تواند به کاهش شفافیت و افزایش خطر سوءاستفاده منجر شود، اما در عین حال، اگر از گذشته سیگار به‌طور جدی در طراحی سیاست‌های آینده به کار بسته شود، امکان بازتعریف همکاری‌های بین‌المللی بر پایه شفافیت و مالکیت ملی وجود دارد.

سرنوشت نهایی «میراث سیگار» در افغانستان بستگی به این دارد که آیا نهادهای علمی، مدنی و سیاسی کشور و نیز جامعه جهانی، این انباشت بزرگ داده و تجربه را به یک «دانش انتقادی عملی» تبدیل خواهند کرد یا آن را در آرشیف‌ها رها می‌کنند تا به تدریج از حافظه فعال سیاسی و حقوقی محو شود. اگر راه نخست برگزیده شود، انحلال سیگار، با وجود تمام تهدیدها، می‌تواند به نقطه آغاز بازاندیشی عمیق‌تر درباره مدل‌های مداخله، بازسازی و دولت‌سازی در افغانستان و فراتر از آن تبدیل گردد.

نویسنده: محمد‌ سالم گل محمدی دانش‌‎پژوه حقوق در مقطع دکترا